民进杭州市委会
内容摘要：政协规范属于软法,其实施不是依靠国家强制力,而是凭借某些软约束力其中大量存在的协商民主形式，充分体现了中国特色政治制度的优越性。民主执政理念表达了执政党对善治的追求，政协民主监督是民主执政理念的实践。政协委员应邀担任政府部门特约监督员是人民政协民主监督的主要形式之一，也是政协创新民主监督机制的软法治理实践。
关键词：软法治理政协民主监督机制创新 特约监督员
一、软法的公共治理功能
软法（soft law，或称软规则，无约束力规范等）作为人类社会行为规范的一种表现形式，在世界各国普遍存在。软法是一个概括性的词语，被用于指称许多法现象，这些法现象有一个共同特征，就是作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则，而这些行为规则的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障。简单说软法是指称那些不依靠公共权力强制执行，但却事实上具有约束力的规则。它是一种不具有典型意义的法———它不一定要由国家立法机关制定，也不一定依靠国家强制力保障实施，但却有实际权力且不违背法的根本价值的行为规则。[1]
软法规则以前主要适用于国际法领域，但最近20多年来，软法现象在其他领域大规模涌现，也促使越来越多的学者关注和研究软法。随着研究的不断深入，软法规范在公共治理方面发挥的作用越来越受到学界的重视。研究表明，在当代中国民主政治生活现实中，存在着大量的鲜活的软法规范，与硬法相比，这些软法常常更能反映当今中国社会政治生活的实际，符合中国的宪政与法制建设实践，也更具实际的效力与活力，它们在规范和调整中国民主政治生活领域的社会关系方面发挥着不可或缺的作用。
软法的公共治理功能主要表现在：一是促进社会自治、公民自治，逐步减少国家对社会的干预。社会生活中很多复杂的问题并没有现成的解决方案，而软法可以通过增加参与主体，特别是被硬法所忽略的那部分的主体意识，调动民智，广纳民意，促进问题的解决。二是补充硬法的不足，满足现代社会对法的不断增长的需求。我国由于现阶段正处于经济体制和社会的转型期，各种新的社会关系都迫切需要法律调整，而在法律供给方面，由于种种主客观原因，国家法律供给却严重不足，导致社会生活许多方面无法可依。另外，由于硬法作为预期的规范和社会现实之间差别太大，如果实行强行性的规范会适得其反，因此可通过规定最低的标准以便逐步发展。三是降低立法、执法成本，促进公民自觉守法的法秩序的形成。硬法存在着许多意识形态或思想观念方面的抵制，而软法的运用往往能够超越这些限制使某项经济和政治僵局达成妥协；软法所具有的开放性、参与性和灵活性能够减少协商的障碍，降低社会成本，提升制度的整体正当性。
二、软法与政协民主监督的关联性
我国实行共产党领导下的多党合作和政治协商制度，作为国家的基本政治制度在实施过程中从属于中国的宪政与法制建设实践，理应纳入公共治理的视角。政协民主监督的机制特性与软法规范存在诸多共性，甚至可以说在软法规则的基础上进行运转。从这个意义上说，软法规范与政协民主监督制度的关系密不可分，软法规范成为政协民主监督制度运作的重要依据。
（一）软法治理有助于增强政协民主监督的有效性
从软法治理的实践过程来看，对政协民主监督有效性的影响主要在于软法规范形成的开放协商机制。这种机制的主要特征主要有三个：一是开放性。与传统的管理模式在参与主体方面的封闭性不同的是，开放协商机制的参与主体是多样化的，它重视非政府组织及利益集团甚至公民的参与，不但国家层面的主体可以充分参与软法的实施和执行，次国家层面的主体也得以发挥积极作用；二是协商性。开放协商机制把软法的实施过程看做是一个强调双赢的博弈过程，重视对话与沟通，重视信息交流与互相学习，并在此基础上达成共识；三是循环性。通过制度化协商所取得的一致意见作为政治决策的基础，通常不是一次性的协商，而是在一定时期内多次进行的协商。[2]
（二）政协民主监督有助于实现软法治理的善治目标
促进社会自治、公民自治，逐步减少国家对社会的干预是软法治理的最主要功能，完整地体现了善治理念。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。善治的基本要素包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。[3]善治的根本在于国家的权力向社会回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，就是一个实现政府与社会良性互动与合作的过程。而政协民主监督在实现政府与社会良性互动与合作，提高善治实现程度过程中的作用主要体现在以下方面。
1.发展社会主义民主政治，推进社会主义政治文明
长期以来，如何保证政协民主监督取得实效是备受关注的问题。解决这个问题的关键是要找准政协民主监督在我国监督体系中的位置，与其他监督形成相互配合的关系。政协民主监督的性质决定了其特点：不同于一般的群众监督、社会监督，它是与我国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的，属于我国政治民主的一种监督；也不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的监督，它是以人民政协为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种监督。由此可见，政协民主监督没有法律的强制力不等于没有约束力，政协民主监督的广泛性、灵活性不等于随意性，必须保证人民政协具有与其地位相称的权威性和影响力，充分发挥自己的优势进行民主监督。因此，为政协履行民主监督职能搭建更加切实有效的平台，从而使民主监督更能体现政协的性质和特点，对促进社会主义政治文明建设具有十分重要的作用。
2.扩大公民政治参与，实现政府与社会良性互动与合作
拓宽和完善公民参与社会事务的渠道，首先必须完善原有的利益诉求表达机制，完善公民享有制度资源的形成机制。我国已建立起的一整套利益表达诉求机制是以人民代表大会制度为核心，包括有政党制度、政治协商会议、人民信访制度及基层群众自治制度等，这些制度为人民群众的利益诉求表达提供了基本的制度环境。但不同人群在使用这些制度资源的过程中明显呈现出不平衡性。因此，要重视建立合理平等的利益诉求表达制度，实现制度内利益诉求表达渠道的通畅；改革和完善信访制度，严格执行信访回复制度，推行信访受理责任制和失职责任追究制度；完善立法和重大决策听证制度，完善政府信息公开制度和监督制度。同时，要发挥大众媒体利益诉求表达的作用，特别是要借助现代信息技术，构建广播、电视、网络、报刊等多层次、多渠道的人民群众的利益诉求表达平台，充分发挥媒体收集信息、引导舆论和社会监督的职能。据统计，近年来检察机关立案侦察的贪污贿赂案件中有80%来自公民举报；汶川大地震发生之后，四川省有308名抗震救灾社会监督员自带干粮，独立调查，关注救灾款物的筹集、分配、拨付、发放和使用，他们通过电话、书面材料等直接向纪检部门报告情况。[4]大量的事实证明，当前中国公民的责任意识在提升，公民组织的自主性在增强，公民运动的理性程度在提高。构建和谐社会，要让以公民社会为依托的民主监督在监督制约权力中进一步发挥实质性作用，推动善治在中国的发展，推动中国民主政治建设。
3.适应社会结构变化，充分履行参政议政职能
改革开放以来出现的新的社会阶层，主要由非公有制经济人士和自由择业知识分子组成，集中分布在新经济组织、新社会组织中，包括民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员和自由职业人员等六个方面的人员。目前中国新社会阶层大约有7000万人，加上在相关行业的所有从业人员，总人数约1.5亿人。他们掌握或管理着10万亿元左右的资本，使用着全国半数以上的技术专利，并直接或间接贡献着全国近1/3的税收，每年吸纳着半数以上新增就业人员。[5]新社会阶层的出现并迅速崛起，改变了中国社会的面貌，影响着中国社会的发展趋势，关系中国社会的稳定。
我国的八个参政党是中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度的参与者，构成了当今中国稳定的政治格局。在新世纪新形势下，各参政党是以大中城市高中级知识分子和非公有制经济人士为主，同中国共产党通力合作，具有政治联盟性质，致力于建设中国特色社会主义事业的政党，是爱国统一战线组成部分。这充分体现了各参政党在今后一个较长阶段的性质与地位。各参政党以参政议政为存在基础，提高参政议政质量和水准是其需要解决的重要问题。把新社会阶层的参政诉求和参政党的建设有机结合起来，提高其参政水平和能力，对巩固中国共产党的执政地位，广泛团结各阶层人民，实现中国社会的新跨越，具有十分重要的意义。
三、政协民主监督机制创新的软法治理实践
政协民主监督是宪法、法律和章程赋予的职责。作为公共治理的制度设计，既要通过硬性的法律规范来调整各种社会关系，也需要通过软性的规则来规范相关主体的行为。只有“软硬兼施”，才能达到善治的目的。
（一）倡导包容和谐的政协文化
政协文化是中国特色社会主义文化的组成部分，既包含了中国传统文化天人合一的积极因素，又包含了中国特色社会主义理论中以人为本，和谐社会思想，具有鲜明的历史传承性和时代性。
政协由不同文化范畴、不同利益阶层的界别组成，政协委员的来源不同界别的特征，决定政协在化解社会矛盾方面具有先天的优势与便利。社会阶层的形成，源于社会发展，特别是自然人在社会中地位、职业、文化、经济条件等诸多因素形成的社会心理认知。每个人在内心深处都会有一个标准，都有一种文化认同感，都会为自己所处于何种社会阶层进行衡量与评判。一旦作出判断后，就会对自己所属的阶层产生文化上、心理上的认同，并对该阶层产生保护意识。[7]近年发生的群体性事件，说明公力救济的缺位，私力救济的滥用。尽管自利动机可以伪装成公平的诉求，但不能认为所有的公正诉求都是利己的伪装。[8]
要避免群体性事件发生，维护社会的实质稳定，关键在于公权的合法作为，及时化解矛盾，分析矛盾产生的物质基础与文化心理，考虑不同群体的利益诉求，避免矛盾的激化。政协委员来自于界别，一方面他们对处于本阶层人民的思想动态比他阶层的人有更深入的了解，知道该阶层的诉求趋向，对来自于本阶层的疾苦往往感同身受。再加上政协委员一般具有较高的政治觉悟、文化素养，他们对来自于本阶层的诉求的正当性的判断比本阶层的其他人更准确，更有说服力，对诉求的指向也较其他阶层，甚至党政部门有更多的了解。因此，利用他们所处界别的优势，文化认同的心理，可以较好地把本阶层的合理诉求迅速传递给党政部门，既可以迅速化解由于诉求得不到支持而产生的愤怒，把矛盾消灭在萌芽状态；也可以让党政部门及时了解社会各界的动态与诉求，在制订政策时对不同阶层的利益的合理分配与满足，促进决策的科学性、民主性，促进社会的和谐与进步，推动社会发展更加和谐，使以人为本的理念贯彻于发展之中。
（二）提升政协委员的理性参政和公共责任意识
政协委员是民主监督的主体,政协委员的意见建议是否正确合理、是否具有可行性和可操作性,在一定程度上决定着民主监督的成效。政协组织要通过多种形式的学习培训提高政协委员素质,提升履职水平。要重点培养政协委员的政治责任感,增强政协委员的理性参政和公共责任意识。政协委员作为各党派团体和各族各界的代表人士，作为人民政协履行职能的主体，必须具备强烈的政治责任感和高度的使命感，认真履行自己的职责，充分发挥自身的政治影响力。协商民主理论认为，协商参与者要对自己的政策主张负责，超越狭隘的自我利益，切实对公共利益负责。这种价值倾向，要求政协委员自觉遵守章程，严格按照政协章程的要求，充分发表各种意见，积极讨论国家大政方针和各地方重大事务，对国家工作人员的工作提出认真的建议和批评，建言献策要出于公心，超脱于党派的门户之见，以公共利益为依归，从有利于改革开放，有利于安定团结，有利于构建社会主义和谐社会出发，不以一党一己的利益为权衡，把为国是献计献策、为民生多建良言、为社会多做贡献作为自觉行动。
（三）增强政协民主监督工作辐射力和影响面
近年来，各地政协设计的特约监督员委派制度，从组织和制度层面激活了民主监督的“民主”要素，颇具实践意义。政协委员应邀担任政府部门特约监督员是人民政协民主监督的主要形式之一，而政府部门聘请政协委员担任监督员，则是发挥政协民主监督作用的一项重要举措和制度安排。古希腊哲学家赫拉克利特说过：“互相排斥的东西结合在一起，不同的音调造成最美的和谐。”[6]监督与被监督表面看起来像一对互相排斥的矛盾体，但是处理和谐，却能收获丰硕成果。实践证明，要使政府部门的决策更加科学合理，接受民主监督是非常重要的。政协通过统一选派政协委员担任特约监督员对政府部门实施不定期的民主监督，将更加有力地推动政府部门的工作。
1.选好特约监督员工作切入点
特约监督员可以对受派单位的某一工作细节乃至某一工作人员提出建议和批评，但更需要把重心放在事关科学发展、事关社会和谐的热点问题之上，放在宏观性的、普遍性的、全局性的问题之上，把重点放在搞清产生问题的根本原因之上，再提出治本之策，并在完善机制、体制上多下功夫。在实际工作中，还要注意从以下几个方面来体现民主监督的目的性：一要立足于服务大局，促进发展，在服务于发展这个第一要务上体现民主监督的目的性；二要坚持以人为本，关注民生，在代表和维护大多数人民群众根本利益上体现民主监督的目的性；三要立足于助威鼓劲，推动工作，在促进机关思想作风建设上体现民主监督的目的性；四要立足于民主团结，促进和谐，在团结各界、凝聚人心上体现民主监督的目的性。这样，才能真正达到“寓支持于监督中”的目的，又能收到“监督在关键处”的效果。
2.注重特约监督员工作针对性
特约监督员工作针对性是指所开展的民主监督要符合受派单位的工作实际和工作规律。如果缺乏针对性，所提意见与受派单位工作实际形成“两张皮”，不仅民主监督没有生命力，而且也达不到推动受派单位改进工作的目的。要使民主监督具有针对性，必须把握好四个方面：一是注重了解和解决群众对受派单位意见较大和影响该单位形象的突出问题；二是注重了解和解决群众最关心、最直接、最现实的问题；三是注重了解和解决部门工作中应解决而没有解决的问题；四是注重做到所提意见建议符合现行的法律法规，符合重大的工作部署，符合受派单位的实际情况。这样，委派特约监督员工作才能与党委、政府工作大局保持一致，与部门的实际需要保持一致，与政协的履职要求保持一致。
3.拓展特约监督员工作力度，
一是被动监督与主动监督相结合。被动监督就是应邀参加受派单位的会议，特约监督员根据会议主题充分发表意见。主动监督就是根据群众意见和平时掌握的情况，主动与受派单位进行沟通和反馈，随时对他们的工作提出建议意见。二是赞扬与批评相结合。对受派单位的工作既要肯定他们的成绩，又要指出他们的问题，找好二者结合点，做到是非分明，恰到好处，既敢于监督，又善于监督。三是明察与暗访相结合。为了提高监督成果，可以就某些环节进行一些明察、暗访，以便了解到真实的情况。四是阶段性监督与全程跟踪监督相结合。除了集中精力抓好阶段性的监督重点外，还要注重全程跟踪监督，对这个单位的行风、工作，一步一步进行锁链式跟踪监督，这样的监督才真实有效，才能达到目的。五是发挥个人作用与借助组织力量相结合。特约监督员在实施监督过程要充分发挥个人主观能动性，理直气壮的开展工作；确有遇到难题，可借助政协组织力量，出面加强协调，集中集体智慧，提高监督效果。
4.保持政协与特约监督员的沟通
主要做好三项工作：一是做好推荐工作。把握好中共党员委员与非中共党员委员的比例，推荐更多的民主党派委员担任特约监督员，积极为民主党派和无党派人士参政议政、民主监督提供舞台；把握好专业对口的原则，根据聘请单位工作特点，推荐专业对口或在相关行业领域具有一定代表性和社会影响力的委员担任特约监督员，充分发挥政协的人才优势。二是做好沟通工作。在开展主席会议成员联系常委、常委联系委员的基础上，多关心和支持特约监督员。主席会议成员在走访、接待委员时，要注重多与特约监督员保持经常有效的联系，促进沟通交流。三是做好服务工作。政协要打造“委员之家”，为委员发挥主体作用提供切实保障是政协工作的重要内容。政协各专委会在组织视察、调研等活动过程中要注重扩大特约监督员的参与面，为特约监督员开展工作提供更多的知情条件。
【参考文献】
[1]罗豪才等：《软法与公共治理》，北京：北京大学出版社，2006年，第6页
[2]丁保河：《人民政协运行机制的软法视角》，《内蒙古社会科学》2008年第1期
[3]俞可平：《治理与善治》，北京：中国社会科学文献出版社，2000年，第7页
[4]王金红：《以民主监督推动国家善治》，《南方日报》2008年12月3日第8版
[5]何忠洲：《新社会阶层步入政治视线》，《中国改革报》2007年4月2日第4版
[6]北京大学哲学系美学教研室编：《西方美学家论美和美感》，北京：商务印书馆出版社，1980年第15页
[7]万家阳：《谈谈科学发展与政协文化的关系》，《人民网》2009年7月14日
[8]丁建峰：《看得见的正义——行为经济学的分配正义研究》，《北京大学学报》2009年第1期
（杭州市政协理论研究交流论文 执笔：徐祖荣）
